第７章　国の政治行政関係

１ 議院内閣制度　＜内閣制＞

1885年　○大宰相制の内閣制の創設（内閣総理大臣に強い権能）

1889年　大日本帝国憲法の発布、1890年の帝国議会の開設。立憲君主制に

帝国憲法では国務大臣単独補弼責任制→｢内閣職権｣の廃止→「内閣官制」：総理大臣は

　　　　　　「同輩中の主席」（権能の縮小）＝明治憲法時代の内閣制。←議院内閣制の発展を警戒

明治憲法時代の憲法構造：�@宮中と府中の区別、�A枢密院の設置（内閣に対する牽制機関）、�B華

　　　　　　　　　　　　　　族制度の創設（帝国議会に貴族院）、�C統帥権の独立（軍令機関の内

　　　　　　　　　　　　　　閣からの独立）。

不安定：�@国務大臣単独補弼責任制による各省のセクショナリズム、�A軍部大臣（陸軍大臣・海

　　　　　　　軍大臣）現役武官制、�B総理大臣による大臣罷免権なし

　官吏制：1887年に文官試験試補及見習規則（高等・普通試験の導入）、1893年に文官任用令（奏

　　　　　　任官・判人官の任用を高等・普通試験の合格者に限定）、勅任官の自由任用原則禁止

　　　　　　　(1899年)、大正(1912)以降，高等試験合格を経た各省次官経験者からの大臣が続出

戦後：○議院内閣制に。「総理大臣が原則として議会の下院より選出されること、内閣は議会に対

　　　　　して連帯して責任を負い、議会の信任があるかぎりにおいて存続」。行政権は内閣に帰属

　　　　　(憲法65条)、総理大臣による大臣罷免権や各省大臣に対する指揮監督権

　　　　　しかし、(閣議という)「合議制の原則」・（各大臣による）「所轄の原則」・(大臣の任免

　　　　　権等の「首相指導の原則」の微妙な均衡関係→「議院内閣制の内閣の安定は内閣を支える

　　　　　政党政治の安定の度合いに依存し、総理大臣の指導力の程度もまたかれの与党における事

　　　　　実上の指導力如何にかかっている」

　　与党内の派閥力学、各省のセクショナリズム(分立割拠性)↓

　　日本の内閣の課題は政治指導力・総合調整機能の強化→総理大臣・内閣の補佐機構の強化充実↓

�@ 総理府の外局の強化充実：経済企画庁(1955)、科学技術庁(1956)、環境庁(1971)、国土庁

　　(1974)、総務庁(1984)など、行政府全体の総括管理機能を担当

�A 内閣官房の強化充実：官房長官、政務担当の官房副長官、事務担当の官房副長官。内閣官房

　　の下部機構として内閣参事官室・内閣内政審議室・内閣外政審議室・内閣安全保障室・内閣

　　広報官室・内閣情報調査室。

２　行政機関の組織・定員制度　＜行政組織制＞

　行政組織の決定制度：ヨーロッパ大陸系諸国→行政府に授権。イギリス→枢密院令

国家行政組織法：規格法・規準法。＋各省の設置・編制・所掌事務を法定事項に→○省設置法

　　○省組織令（政令事項）、○省組織規程（省令事項）、○大臣訓令（細目事項）

改正後の国家行政組織法(1984年施行)：各省の設置・所掌事務を法定事項に。官房・局以下の組織

　　単位の設置、地方支分部局の設置等(＝各省の編制)を政令以下に委任

「行政機関の職員の定員に関する法律」＝総定員法（1969）。各府省庁ごとの定員は政令で、それ

　　　以下の組織単位ごとの定員は府省令で

しかし、行政機関の組織・定員の管理制度＝行政機関の組織・定員の総括管理機関（大蔵省主計局、

　　総務庁行政管理局、人事院給与局など）による審査制度↓

★日本の行政組織制の特徴：�@「鉄格子」効果。「行政機関の膨張抑制に寄与している反面、政策課

　　　題の変化に対応した迅速かつ弾力的な組織変更をむずかしくしている」　

　　�A自治省設置(1960)以来、府・省の統廃合や新増設なし→行政機関の編制が内閣の構成を決定

�B国家行政組織法は、各省の内部組織、特にライン系統（局・部・課・係）の「組織」単位の種

別と名称を画一的に規制、しかし、スタッフ系統（この場合総理府の外局）の内部組織につい

ては非画一性。スタッフ系統の機関及び職の編成については一定の明確な方針を示さず　

�C各省各局レベルの官房系統組織の整備・定型化＝各省の大臣官房に財務・人事・文書等の総括

　管理機能担当の各課があり、官房長を筆頭としたヒエラルヒー構造のライン系統組織を形成。

　また、局の場合は総括管理機能は筆頭課(＝総務課)でこれが局長を補佐。

３　政権の構成：政治家と行政官の関係 ＜内閣制と行政組織制の関係＞

日本における新内閣による政治的任命職：国務大臣、内閣官房の政務・事務の官房副長官、各省の

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　政務次官のみ

イギリス：与党議員が行政府の官職に任命される（下院与党議員の過半が政権入り）

フランス：国務大臣数は内閣ごとに変動。その他の官職にも与党議員が任命される

各省大臣が官僚を登用して子飼いの大臣官房を構成（職業行政官の政治任用）

日本：行政府内の政治機関（＝「政府」）と与党機関が分化。各省の外局の長官は職業行政官

　　　　　内閣官房についても主席参事官から秘書官にいたるまでほとんど各省出向の行政官

　　　「日本の政党政治家は職業行政官とその官僚制組織による補佐に全面的に依存することによっ

　　　　て政権を担当している」。政府委員の存在

　　行政機関の政治機能は？↓　

「官僚制優位論」　：明治以来強固な官僚制は戦後も継続｡民主化に対する障害(否定的価値評価）

「経済官僚主導論」：経済成長政策の立役者は経済官僚制（肯定的価値評価）

「政党優位論」　　：最新の見解。「55年体制」における自民党政治家の政策形成能力と政治的影

　　　　　　　　　　　響力の向上→多元的な政治過程（一元的な官僚制支配ではない）。戦前戦後

　　　　　　　　　　　断絶論

統合の視点：�@国際比較、�A歴史的時期的な変化の追跡（戦後期：1945〜1954年／1955〜1974年／

　　　　　　　1975年〜）、�B政策領域ごとの考察

第８章　現代公務員制の構成原理

特に、国家公務員一般職職員のうちの給与法適用職員について考察

１　戦前の官吏制から戦後の公務員制へ

官吏・雇・傭人。官吏は「天皇の官吏」。官吏服務規律と文官試験試補及見習規則(1887)→文官任

　　用令と文官試験規則(1893)→文官任用令の改正(1899)

官吏：勅任官（天皇がみずから任命）、奏任官（総理大臣が天皇に上奏して任命。高等文官試験の

　　合格者のなかから。大半が帝国大学法学部出身者）、判任官（各省大臣が総理大臣を経て上奏し

　　て任命。普通文官試験の合格者のなかから）。前２者が高等官

特色１：文官分限委員会の設置(1932年)以後、官僚勢力＞政党勢力。特色２：人事行政機関の分立

国家公務員法の制定(1947.10)：一般職と特別職。フーバーの影響大→改正法案成立(1948.11)：

�@ 独立性の強い人事院の設置　�A各省事務次官を一般職にし、政治任用の対象から除外　�B一般

職の職員に対する労働基本権の大幅な制限←戦後日本の国家公務員制の大枠確立。地方公務員法

の制定(1950.12)

２　公務員の任用

開放型任用制(open career system)：「初めに職務ありき」→職階制（組織の所管業務を遂行する

　　のに必要なすべての職務・職責についての分類体系。職務＞職種＞職級＝職級明細書を作成し官

　　職を職級に格付け。「官民間・政府間・各省間に類似の業務が存在することを前提にし、また

それらの業務相互間の労働力の移動を容易にしようとする人事制度」。資格任用制が基本原理

　　注意！国家公務員法はこれを要請↑

　職階法(1950)にもとづく職階制の策定は休眠状態。ただし、

　　給与法(1950)：俸給表の種類は行政職・専門行政職・税務職・公安職・海事職・教育職・研究職

　　　・医療職・指定職。俸給表ごとに職務の級と号俸。「○○職○級○○号俸」

閉鎖型任用制：「中学・高校・大学等を卒業した時点でおこなう入口採用」。「初めに職員あり

　　き」。研修の重視。「組織単位ごとの終身雇用制と年功序列制を基本にしており、組織の壁を越

　　えた労働力移動、ことに官民間の移動をあまり想定していない」 資格任用制が基本原理

ところで、採用試験における「平等取扱の原則」とは何か？：消極的理由として不公平・差別的な

　　採用を封ずるため

◎代表的官僚制：「合格者ないし採用者の構成が社会の構成を公正に反映したものになっていなけ

　　ればならない」とする考え方（資格任用制をめぐる原理的選択肢の問題）

◎「より非公式の目立たない形での身分制」：Ｉ種試験合格者＝有資格者＝幹部候補生＝キャリア

　　＝特権階級（閉鎖型任用制における資格任用制をめぐる原理的選択肢の問題）

◎閉鎖型任用制における帰属組織単位・政治任用の差異（イギリス、フランス）日本：生涯を通じ

　採用省庁に帰属、事務次官まで一般職で政治任用されず、しかし、高級官僚は政治的な行政官

３　服務と保障

◎私的利益追求行為の禁止・制限と生活保障

　　　(例)天下り禁止規定：「職員は、離職後二年間は、営利企業の地位で、その離職前五年間に在

　　　　　　　　　　　　　　職していた人事院規則で定める国の機関と密接な関係にあるものにつ

　　　　　　　　　　　　　　くことを承諾し又はついてはならない」（国家公務員法103条2項）

　　　(例)定額俸給制・恩給制

　◎政治的行為の制限と身分保障

「政党政治家と職業行政官の間に一定の相互不介入関係を確立するための措置」

　　　政治的行為・公選公職候補者・政治的団体等の役員の禁止（国家公務員法102条。人事院規則

　　　　14-7に禁止行為を列挙）

　　　政治的な免職・休職・降任の禁止（国家公務員法75条1項）

　◎労働基本権の制限と勤務条件保障

一般職職員に対する団体協約締結権と争議権を否定。勤務条件の維持改善を図ることを目的と

　　　　して当局と交渉するための職員団体の結成のみ許可（警察職員、海上保安庁職員、監獄職員

　　　　自衛官についてはこれも×）。労使交渉にかわる代償措置として人事院勧告↓

　　　人事院の国会・内閣に対する勧告権限

４　人事院と人事院勧告

　「きわめて異色の地位と権能をもつ、他国にも類例をみない日本独特の機関」

国会の両院の同意を経て内閣が任命する人事官３人で構成。国家行政組織法は適用されず。人事院

　　の経費の要求書修正に関する「二重予算制度」。会計検査院と異なりあくまでも「内閣の所轄の

　　下」。フーバーは人事院を政治家と行政官の双方から独立させることを企図。しかし、総理府人

　　事局（現・総務庁人事局）の新設(1965)

　人事院の独立とは？＝あらゆる政治勢力からの孤立と政治的無力を意味するのか？

人事院の給与勧告：毎年度の職種別民間給与実態調査→給与是正の勧告権限あり

　（官公庁：官公庁関係労組。国営企業労働関係法、地方公営企業労働関係法、国家公務員法、地方

　　　　　　公務員法の適用を受ける職員の組織する労働組合及び職員団体をいい、組織人員は約

　　　　　　265万名で、全組織労働者の中に占める割合は22％となっている。）